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旧体制悄然破冰：特区基本政策出台
作者：中共深圳市委党史研究室编 来源：深圳改革开放四十年 责任编辑：manman 2025-04-21 人已围观
广东省和深圳经济特区进行经济体制改革，不但有利于加快地方经济发展，而且有利于促进国内经济体制改革。中央十分重视经济特区基本政策制订工作，连续出台一系列文件和条例，逐步予以规范和系统化。
由于国内经济体制还没有大的改革举措，广东、福建两省在试行新体制过程中，存在一些新情况。为帮助两省及时总结经验，1980年3月24日至30日，受中央委托，谷牧在广州主持召开两省会议。会议采纳了广东方面提出的建议，报请中央同意，将“出口特区”名称改为内涵更加丰富的“经济特区”名称的更改，得到邓小平肯定。5月16日，中共中央、国务院下发《中共中央关于〈广东、福建两省会议纪要〉的批示》（中发[1980]41号文）。文件指出，试办经济特区，必须采取既积极又慎重的方针。广东应首先集中力量把深圳经济特区建设好，其次是珠海。经济特区的建设，要充分利用现有基础，先上那些投资少、周转快、收效大的项目。在发展加工出口工业的同时，有条件的，要逐步发展住宅、旅游等事业。经济特区的管理，在坚持四项基本原则和不损害主权的条件下，可以采用与内地不同的体制和政策。特区主要是实行市场调节。为了吸引侨商、外商投资，所得税、土地使用费和工资可略低于港澳。所得税率初步定为百分之十五。土地使用年限应根据不同情况灵活掌握。经济特区主要是吸收侨资、外资进行建设。特区的领导要委派省级干部担任。①
举办经济特区，需要一个指导与规范人们行动的法律性文件，国务院将这个任务交给广东省。1979年8月，特区条例起草工作启动。广东省委十分重视条例起草工作。省委指出，拟订条例的指导方针是“一快二宽”。所谓“快”，就是解放思想，勇于实践，把握时机，加快步伐，经过十年时间，把深圳等经济特区建设成为具有一定规模的现代化的经济区。所谓“宽”，就是按照中央规定的特殊政策和灵活措施的精神，给投资者以优惠条件，为投资办厂提供尽可能多的方便，千方百计把外资、技术、设备引进来，由于不存在主权问题，只要有利于促进四个现代化，各项条件都可以放宽。
条例从研究起草、征求海内外人士意见，到广东省人大审议、国务院讨论修改、全国人大常委会批准公布，前后近一年时间，先后修改超过十五次之多。其中艰难之处在于：一是要不要赋予经济特区充分的自主权，如果不能跳出现行体制之外，经济特区被捆住手脚，改革开放的试验必然流于空谈。二是对海外投资者的优惠政策待遇如何定得适度，如果在税收、劳务、地价等方面不比邻近地区有更强的吸引力，投资者肯定不会来。三是圄于传统观念，由于担心人们产生不必要的联想，在某些提法上不得不进行推敲，比如，“地租”的“租”字是犯忌的，因为过去有“租界”、地主“收租”之类的称呼，经过慎重考虑，最后改为“土地使用费”；录用职工需要签订劳动合同的规定，也有忽视工人阶级作为主人翁地位之嫌。②
条例的起草，始终是在中央和国务院的关怀下进行的。1980年8月，叶剑英委员长主持召开五届人大常务委员会第十五次会议，国家外资委副主任江泽民受国务院委托，于21日在会上作关于广东、福建两省设置经济特区和关于《广东省经济特区条例》的说明。26日，会议批准《广东省经济特区条例》，并于当天公布实施。条例内容包括总则、注册和经营、优惠办法、劳动管理、组织管理、附则共六章，全文仅两千余字，可谓字斟句酌。
条例的起草，始终是在中央和国务院的关怀下进行的。1980年8月，叶剑英委员长主持召开五届人大常务委员会第十五次会议，国家外资委副主任江泽民受国务院委托，于21日在会上作关于广东、福建两省设置经济特区和关于《广东省经济特区条例》的说明。26日，会议批准《广东省经济特区条例》，并于当天公布实施。条例内容包括总则、注册和经营、优惠办法、劳动管理、组织管理、附则共六章，全文仅两千余字，可谓字斟句酌。
至此，中国经济特区正式通过立法程序。一年多前中央批准的是“出口特区”，这时正式通过立法程序的则是“经济特区”，两字之差，反映了人们思想更加解放、改革开放步伐明显加快。
由于党内外对为什么设立经济特区、搞什么样的经济特区，认识尚未一致，为从理论上澄清和回答有关问题，统一认识，19815月至6月，谷牧在北京主持召开广东、福建两省和经济特区工作会议。参加会议的有广东、福建两省主要领导人，有中央、国务院有关部门及经济特区负责人，还邀请了钱俊瑞、许涤新、薛暮桥等经济学家出席。7月19日，中央批转了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》（中发〔198127号文）。文件除在计划、财政、金融、外贸等方面提出两省继续推进经济体制改革的措施外，还系统地为经济特区建设提出十条政策性意见：③
第一，特区的规划和建设要因地制宜，注重实效，各有侧重地发展。深圳、珠海的特区应建成兼营工、商、农、牧、住宅、旅游等多种行业的综合性特区。厦门、汕头的特区目前应建成以加工出口为主的、同时发展旅游等行业的特区。特区要抓紧拟订全面的社会经济发展规划，特区的建设首先要搞好基础设施，在划定的区域内由小到大，逐步发展，量力而行。
第二，海关对特区进口的货物、物品，要给予特殊的关税优惠。
第三，简化入出境手续，方便人员往来。各特区都有权通知签证机关办理特区的外国人和华侨入境签证，其中需经常出人的，可发给有效期不超过一年的多次入境签证。
第四，劳动工资制度要进行改革。特区企业职工一律实行合同制，企业有权自行招聘、试用、解雇。逐步改变低工资、多补贴的办法。企业工资可以分为基本工资和浮动工资两部分，并由特区统筹建立职工年老退休和社会保险制度。
第五，特区市场需要的国内出口商品，可由特区向有关外贸公司提出订货，以外汇结算。商业应以国营为主，允许特区与外商合办某些商业企业，并允许进口必需的商品。特区的对外贸易在国家统一政策指导下，由特区自主经营。特区可接受各省、市、自治区的委托，代理外贸部不统一经营并经各省、市、自治区批准的进出口业务。
第六，特区的货币目前以人民币为主，外币限制在指定的范围内使用。允许我在港澳注册的银行到特区设立分支机构，并有步骤有选择地批准外资银行来特区设立分支机构。两省应结合特区的具体情况，制订特区外汇管理办法，国家外汇管理总局在特区设立分局。
第七，积极筹措特区建设资金。资金来源主要靠利用外资，尽量吸收侨资及港澳的资金。允许特区银行吸收的存款在几年内全部用作贷款，并放宽对贷款的限制。深圳、珠海两市的财政收入原定年不上缴，现决定延长到1985年。4个特区的外汇收入（包括外币兑换券在当地回笼部分）单列，超过1978年基数的增收部分，用于特区建设，年内不上缴。特区土地开发的收人，归特区发展公司使用。
第八，特区的机场、海港、铁路、电讯等企事业，应允许特区引进外资，由特区自营或与外资合营，自负盈亏。
第九，加强特区的法制建设，应由全国人大常委会通过议案，授权广东、福建两省人大常委会制订所属特区的单行法规，并向全国人大常委会及国务院备案。
第十，特区的管理机构，应按照精简高效的原则设置，并赋予充分的权力，使之能独立自主地处理问题，协调各方面的关系；尽快建立特区与非特区的分界线。④
文件指出：上述十项措施是当务之急，这些工作做不好，特区就很难真正办起来；必须采取一系列过渡性措施，既积极又稳妥地把特区工作推向前进。
随着这一系列文件、条例及规章制度出台，经济特区基本政策趋于完善。与此同时，深圳经济特区战略地位也不断得到提升。一开始，创办深圳经济特区只是从广东省实行特殊政策、灵活措施的一个具体内容和手段来讲的。经济特区的目标任务，不仅有大办出口加工业争创外汇、创建新型城市、发展农业加强边防建设等内容，而且被赋予为国内经济体制改革闯出一条新路的重要使命。到1982年12月初，中央批转《当前试办经济特区工作中若干问题的纪要》，指出“试办经济特区，是我国在新的历史时期贯彻执行对外开放政策的一项重要措施。”与以往不同的是，在提法上开始直接从中国对外开放全局来强调办好经济特区的重要意义。文件还强调，“我们的特区，是利用国外资源和国际市场的一条特殊渠道，为实现党的十二大提出的现代化建设宏伟战略目标服务。办好经济特区，对收回香港、促进台湾回归，实现祖国统一大业，也具有重要意义。⑤
①《中共中央、国务院关于〈广东、福建两省会议纪委〉的批示》（1980年5月16日），中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献汇编》（上），人民出版社1982年版，第598页。
②李岚清著：《突围一一国门初开的岁月》，中央文献出版社2008年版，103至104页。
③《中共中央、国务院批转〈广东、福建两省和经济特区工作会议纪委〉的通知》（1981年7月19日），《中共党史专题资料丛书·中国共产党与经济特区》，中共党支出版社2014年版，第220至222页。
④1982年6月2日，国务院批准《广东省深圳经济特区二线设防和管理方案的意见》。深圳特区与非特区的管理线（简称“二线”；“一线”为深港边界线），全长84.6公里。整个工程建设总投资1亿多元，建设内容包括：84.6公里长的巡逻公路，240个公路涵洞，南头、白芒、布吉、沙湾、盐田和背仔角等六大口岸联合检查站，13个乡间小道的检查站，30个营房点等。深圳特区实施二线管理的初衷，是给外商创造安定良好的投资环境，使特区更富有吸引力，加快引进外资和特区建设的步伐。深圳经济特区在1984年底按期完成了二线建设，随后于1985年开始实施管理。
⑤《中共中央、国务院关于批转〈当前试办经济特区工作中若干问题的纪要〉的通知》（1982年12月3日），《中共党史专题资料丛书·中国共产党与经济特区》，中共党史出版社2014年版，第229至230页。
④1982年6月2日，国务院批准《广东省深圳经济特区二线设防和管理方案的意见》。深圳特区与非特区的管理线（简称“二线”；“一线”为深港边界线），全长84.6公里。整个工程建设总投资1亿多元，建设内容包括：84.6公里长的巡逻公路，240个公路涵洞，南头、白芒、布吉、沙湾、盐田和背仔角等六大口岸联合检查站，13个乡间小道的检查站，30个营房点等。深圳特区实施二线管理的初衷，是给外商创造安定良好的投资环境，使特区更富有吸引力，加快引进外资和特区建设的步伐。深圳经济特区在1984年底按期完成了二线建设，随后于1985年开始实施管理。
⑤《中共中央、国务院关于批转〈当前试办经济特区工作中若干问题的纪要〉的通知》（1982年12月3日），《中共党史专题资料丛书·中国共产党与经济特区》，中共党史出版社2014年版，第229至230页。
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